В.Б.Степаницкий

В Российской Федерации создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ) является традиционной и весьма эффективной формой природоохранной деятельности. Современная сеть ООПТ формировалась на протяжении 100 последних лет, у ее истоков стояли выдающиеся русские ученые-естествоиспытатели и энтузиасты — экологи. В целом сложившаяся сеть ООПТ является одним из крупнейших природоохранных достижений нашего Отечества.

Экологическая доктрина России рассматривает развитие системы особо охраняемых природных территорий как одно из ключевых направлений государственной политики в области экологии. Миссия всех ООПТ разных уровней и категорий едина – это сохранение биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы. На сегодняшний день в России более 13000   ООПТ различных категорий.

Общая площадь ООПТ в России 207 млн. га, в т.ч. сухопутной (с внутренними водоемами) – 196 млн. га, т.е. 11,4 % всей площади нашей страны. Достаточно этого или все же недостаточно?

Приведу один малоизвестный исторический документ. Протокольным решением Правительства РФ (протокол № 31) от 15 декабря 1994 года была одобрена Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации (основные положения). В текстовой части этого документа – Разделе «III.2. Особо охраняемые природные территории» было указано, что «как показывает мировой опыт, общая площадь особо охраняемых природных объектов должна составлять не менее 20% общей площади России».

Что же касается мировых подходов к этой теме, следует отметить, что программные документы, подготовленные и принятые в рамках реализации международной Конвенции о сохранении биологического разнообразия, ставят целью к 2020 году охватить особо охраняемыми природными территориями 17% cуши и 10% морских акваторий планеты.

В России распределение и плотность ООПТ в разрезе субъектов Федерации весьма варьирует, а именно:

1. Достигли и превысили искомый мировой уровень (17% площади региона):

Город Севастополь                                           — 30,4%
Республика Саха (Якутия)                                 — 29,8%
Кабардино-Балкарская Республика                   — 26,6%
Республика Алтай                                             — 26,3%
Карачаево-Черкесская Республика                    — 26,0%
Республика Ингушетия                                      — 23,9%
Приморский край                                              — 21,0%
Чеченская Республика                                       — 20,3%
Республика Северная Осетия-Алания                 — 19,8%
Астраханская область                                       — 17,7%

2. Достигли и превысили средний общероссийский уровень (11,4%):

Тверская область                                               — 16,3%
Республика Адыгея                                            — 14,8%
Республика Калмыкия                                        — 14,5%
Республика Хакасия                                           — 13,8%
Кемеровская область                                         — 13,8%
Краснодарский край                                          — 13,2%
Республика Коми                                               — 13,1%
Республика Дагестан                                          — 12,0%
Владимирская область                                       — 12,0%
Еврейская автономная область                           — 11,7%
Белгородская область                                        — 11,5%

3. Близки к достижению среднего общероссийского уровня (более 10%):

Амурская область                                                 — 10,8%
Архангельская область                                       — 11,2%
Камчатский край                                                  — 11,1%
Мурманская область                                           — 11,0%
Ямало-Ненецкий автономный округ                 — 10,3%
Ярославская область                                           — 10,1%

4. Общая площадь ООПТ составляет более 8%:

Пермский край                                                       — 9,5%
Орловская область                                                 — 9,5%
Сахалинская область                                             — 9,5%
Челябинская область                                             — 9,5%
Республика Бурятия                                             — 9,2%
Республика Тыва                                                   — 9,2%
Калужская область                                                — 9,2%
Смоленская область                                             — 9,2%
Рязанская область                                                 — 9,0%
Республика Крым                                                 — 8,4%
Новосибирская область                                         — 8,2%

5. Общая площадь ООПТ составляет более 5%:

Удмуртская Республика                                         — 7,9%
Хабаровский край                                                 — 7,8%
Город Москва                                                        — 7,7%
Псковская область                                                 — 7,5%
Свердловская область                                           — 7,4%
Республика Башкортостан                                      — 7,2%
Волгоградская область                                          — 7,1%
Новгородская область                                           — 7,0%
Курганская область                                               — 6,6%
Ульяновская область                                             — 6,4%
Вологодская область                                             — 6,3%
Нижегородская область                                          — 6,2%
Ленинградская область                                          — 5,8%
Забайкальский край                                               — 5,7%
Красноярский край                                                — 5,7%
Омская область                                                     — 5,7%
Брянская область                                                   — 5,5%
Московская область                                                — 5,6%
Тамбовская область                                                — 5,6%
Тюменская область                                                 — 5,6%
Липецкая область                                                   — 5,5%
Самарская область                                                 — 5,2%
Ханты-Мансийский автономный округ                     — 5,2%

6. Общая площадь ООПТ составляет менее 5%:

Чукотский автономный округ                                  — 4,8%
Чувашская Республика                                            — 4,7%
Магаданская область                                              — 4,6%
Алтайский край                                                      — 4,5%
Калининградская область                                       — 4,3%
Республика Карелия                                               — 4,2%
Город Санкт-Петербург                                           — 4,2%
Республика Марий Эл                                              — 4,1%
Ненецкий автономный округ                                    — 4,1%
Томская область                                                      — 3,9%
Иркутская область                                                   — 3,4%
Кировская область                                                  — 3,3%
Воронежская область                                              — 3,1%
Республика Мордовия                                              — 2,9%
Республика Татарстан                                              — 2,5%
Ивановская область                                                 — 2,5%
Ростовская область                                                  — 2,2%
Костромская область                                                — 1,8%
Ставропольский край                                                — 1,6%
Оренбургская область                                               — 1,4%
Саратовская область                                                 — 1,4%
Пензенская область                                                   — 1,1%
Тульская область                                                       — 0,3%
Курская область                                                         — 0,2%

В целом итоговая карта, демонстрирующая охват ООПТ регионов России, выглядит как лоскутное одеяло и показывает, что этот показатель — доля площади субъекта Федерации, занятая ООПТ, складывался на протяжении многих лет и определялся не только географическим положением и уровнем хозяйственного освоения региона, но и во многом -государственной политикой в сфере территориальной охраны природы, проводимой руководством конкретных регионов в разные годы и десятилетия.

Наиболее ценные природные комплексы и объекты представлены именно в масштабах федеральной системы ООПТ, представленной в первую очередь государственными природными заповедниками, национальными парками и федеральными заказниками. Однако в своем дальнейшем выступлении я остановлюсь, главным образом, на вопросах развития и функционирования ООПТ регионального значения.

1. Начиная с 2014 года Федеральный закон предусматривает необходимость согласования с Минприроды России создания новых ООПТ регионального значения, а также изменения границ и режимов существующих региональных ООПТ. Об этом следует неуклонно помнить и обеспечить соблюдение этих новаций закона, что на практике особенно актуально в части изменения границ и режима ООПТ: про процедуру согласования зачастую забывают.
2. Отдельный вопрос – про планирование перспективного развития систем региональных ООПТ в каждом субъекте Федерации.

Во всем мире представления о территориальной охране природы сейчас сводятся к планированию не обособленных ООПТ, а именно так называемых экологических сетей, включающих сами ООПТ и связывающие их экологических коридоры, а также другие территории с регулируемым режимом природопользования. Очевидно, что не всегда возможно ввести режим строгой охраны на всей территории, необходимой для поддержания устойчивых популяций видов (особенно с учетом процесса мигрираций животных). Для того, чтобы обеспечить экологическую связь местообитаний (причем не в ущерб социально-экономическому развитию регионов) и планируются подобные экологические сети. Классические ООПТ в них становятся узловыми элементами, сохраняя наиболее ценные и уязвимые местообитания. А на прилегающих территориях и маршрутах миграций устанавливаются более мягкие (постоянные или сезонные) ограничения в сфере природопользования.

Экологические коридоры, как правило, охватывают пути миграций диких животных. Ограничения хозяйственной деятельности здесь обычно связаны с рубками леса, распашкой земель, капитальным строительством и охотой. В некоторых странах даже существует специальное законодательство об экологических коридорах или об экологических сетях в целом (например, в Республике Беларусь, которую можно рассматривать в качестве яркого примера современного подхода к планированию территориальной охраны природы). В России на федеральном уровне такого специального регулирования нет, хотя отдельные субъекты Федерации инициативно приняли ряд нормативных актов в этой области. Да, конечно, не всегда возможно обеспечить такой подход, но он является системным, вытекает из смысловых задач территориальной охраны природы и к этому надо стремиться.

Говоря о дальнейшем развитии региональных сетей систем ООПТ важно, что бы оно осуществлялось на плановой основе, опираясь на соответствующие схемы и программы развития. Причем к подготовке таких программных документов должно привлекаться имеющееся в регионах экспертное сообщество, в т.ч. авторитетные специалисты из числа работников общественных, научных и образовательных организаций. Нужно максимально избегать создания ООПТ без должного научного обоснования и тем более в угоду чьим-то случайным инициативам. И в первую очередь необходимо взять под особую охрану сохранившиеся участки старовозрастных и реликтовых левов (таких, каких ленточные боры), болотных массивов, степных и лесостепных участков, местообитаний редких видов животных и растений, миграционных путей и мест сезонной концентрации зверей и птиц, ключевых орнитологических территорий. При этом представляется важным особое внимания уделять вопросам расширения существующих ООПТ, тем более в контексте идеи об экологических сетях и коридорах. Результаты такой работы менее внушительны в части всякой отчетности, но зачастую имеют исключительную важность. Так, по итогам прошлого года мы оперируем сухим фактом – расширен Оренбургский заповедник. Но речь идет об уникальных степных экосистемах, и этот степной заповедник увеличен на 43%.

И еще один аспект. При создании новых ООПТ надо всячески стараться избегать двух крайностей, хорошо известных специалистам-практикам. Первая, отмеченная в свое время незабвенным классиком Ф.Р.Штильмарком – это когда территория, отданная под заповедник, ни на что другое уже была не пригодна. А вторая крайность, когда режим вновь созданной территории устраивает абсолютно всех – тут тебе и особая охрана, тут тебе и коммерческая заготовка древесины, тут тебе и недропользование (например, добыча золота в ряде заказников Алтайского края). Зато на бумаге – имеет место быть ООПТ соответствующей площади. При создании любой ООПТ, как правило, приходится идти на компромиссы, но эти компромиссы должны иметь определенные рамки, определенные самой целью реального сохранения биологического и ландшафтного разнообразия.

3. Один из важнейших вопросов, определяющих устойчивость функционирования любой системы ООПТ – это эффективность государственного управления такой системой. Последняя в немалой мере определяется рациональной структурой государственного управления в данной сфере.

Последние 15 лет в субъектах Федерации развивается практика создания специализированных государственных учреждений, осуществляющих управление ООПТ регионального значения. Первопроходцем здесь был Красноярский край, создавший в 2000 году такую краевую дирекцию ООПТ, сегодня имеющий статус краевого государственного казенного учреждения и являющейся, на мой взгляд, одной из наиболее эффективных подобных структур в регионах России.

В настоящее время в 56 регионах России созданы и функционируют подобные государственные учреждения, осуществляющие управление сетями ООПТ (либо отдельными ООПТ, например природными парками). Представляется важным увеличить их число (благо субъектов Федерации в стране 85). Конечно, можно (гипотетически) представить себе ситуацию, когда такое учреждение вовсе и не нужно, а функции управления ООПТ успешно решает региональный орган исполнительной власти, уполномоченный в природоохранной сфере. Но, если на деле, некому ни только осуществлять эффективную охрану территории (не говоря уже про обеспечение другого функционала ООПТ), но даже некому установить аншлаг, то подобная структура в регионе жизненно необходима. Причем речь идет не просто о создании некоего учреждения, а о наделении его соответствующим штатным персоналом и материально-техническими ресурсами, достаточными для выполнения возложенных задач.

Небольшое историческое отступление: в 2003 году в ЮАР состоялся 5-й Всемирный конгресс по ООПТ. На этом авторитетном форуме приняты Рекомендации национальным правительствам и гражданскому обществу. Пункт 1 этих Рекомендаций гласит:

«ПРИЗНАТЬ значение управления как ключевого фактора функционирования ООПТ и ОБЕСПЕЧИТЬ рациональное управление всеми их типами в XXI веке».

4. К числу актуальных проблем, затрудняющих эффективное управление региональными сетями ООПТ, я бы отнес недостаточность (а иногда и избыточность) правового регулирования вопросов региональных ООПТ, причем именно на федеральном уровне. В частности, это касается вопросов памятников природы (а их в России без малого 8500). Нечеткое изложение процедуры создания, избыточность правоустанавливающих документов (и положение, и паспорт, и охранное обязательство), отсутствие четко узаконенной возможности предоставления занятых памятниками природы земельных участков в постоянное (бессрочное) пользования региональным государственным учреждениям, уполномоченным осуществлять управление памятниками природы.С самого начала формирования дирекций ООПТ в регионах России и на протяжении многих лет специалисты сетовали на отсутствие у штатного персонала таких дирекций необходимых полномочий по выявлению и пресечению экологических правонарушений на ООПТ и привлечению виновных лиц к административной и гражданско-имущественной ответственности. Однако поправки, внесенные в 2013-2014 годах в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и Кодекс РФ об административных правонарушениях» ввели институт государственных инспекторов по охране окружающей среды, являющихся штатными работниками государственных учреждений, осуществляющих управление региональными ООПТ и наделенных значительными контрольно-надзорными полномочиями, такими же, как и инспекторский состав, работающий на ООПТ федерального значения. Но теперь важно, что бы во всех таких региональных учреждениях на деле сумели воспользоваться этими долгожданными полномочиями (к сожалению, на сегодня это далеко не так).

Представляется целесообразным внесение поправки и Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» в части, определяющей подход к системе государственного управления природными заказниками регионального значения, прописав эти вопрос не менее четко, чем это сделано сегодня в отношении федеральных заказников.

Действующее на сегодняшний день, установленное Федеральным законом «Об экологической экспертизе» требование о необходимости проведения государственной экологической экспертизы материалов комплексного обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям статуса ООПТ, в т.ч. ООПТ регионального значения, представляется избыточным и абсурдным, является необоснованным административным барьером на пути создания новых ООПТ и приводит лишь к необоснованным тратам бюджетных средств на разработку материалов и оплату экологической экспертизы. В итоговой резолюции последнего Всероссийского съезда по охране окружающей среды предложено исключить это нерациональное требование их Федерального закона «Об экологической экспертизе». Такая поправка (наряду с другими поправками в законодательство в сфере ООПТ) подготовлена Министерством, поддержана Правительством, сам законопроект находится в ГосДуме в стадии подготовки к рассмотрению во 2-м чтении. Надеюсь, что в текущем году он будет принят, тем самым необоснованный административный барьер будет ликвидирован и процесс развития сетей ООПТ в регионах России станет чуть менее сложным и громоздким.

Федеральным законодательством не предусмотрена возможность установления ограничений на посещение территорий природных парков. Между тем, для многих природных парков установление таких ограничений могло бы стать основой их нормального функционирования и выполнения поставленных перед ними задач по обеспечению сохранности природных комплексов и рациональному использованию их рекреационного потенциала. Представляется целесообразным предусмотреть возможность установления законами субъектов Российской Федерации ограничений на посещение территорий природных парков, для чего внести в статью 21 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» соответствующие дополнения.

Не на пользу заповедному делу идет и безоговорочное требование действующего Лесного кодекса о недопустимости сокращения площади городских лесов и зеленых зон. Это зачастую доводит до абсурда как ситуацию с переводом земель лесного фонда в земли ООПТ (что принципиально для отдельных заповедников и национальных парков), так и замену категории защитности «городские леса» на категорию защитности «леса, расположенные на ООПТ». Так, в Санкт-Петербурге площадь городских лесов, утвержденная приказом Рослесхоза от 23.04.2012 № 162, составляет 22 934 га. При этом в границах городских лесов   расположены 9 из 15 ООПТ, которые занимают 20 % площади городских лесов. «Столкновение» на одних территориях различных интересов и подходов со экологического и лесного ведомств создает дополнительные проблемы в части обеспечения режима особой охраны и сохранении природных комплексов. В этой связи ощущается необходимость внесения корректировок в действующее лесное законодательство.

Следует отчетливо понимать, что само по себе придание конкретной природной территории статуса особо охраняемой не является гарантией сохранения средообразующих функций, биологического и ландшафтного разнообразия. Такую гарантию может дать лишь установление продуманного и научно обоснованного режима, причем по условии его неуклонного соблюдения. На практике же во многих региональных ООПТ рациональность существующего режима особой охраны оставляет желать лучшего. Так, из 27 лесных заказников в Алтайском крае, в 21 ведётся заготовка древесины, соответствующая установленному режиму, но при этом противоречащая самой цели создания этих заказников. Фактически не совместим статус любой ООПТ с возможностью добычи там полезных ископаемых, особенно золота и углеводородов. Так, огромный общественный резонанс в последнее время вызвали планы властей Ханты-Мансийского автономного округа изменить режим природного парка «Нумто» в связи с планами ОАО «Сургутнефтегаз» обустроить на территории парка новые скважины для добычи нефти. Крайне негативные последствия может повлечь и не регламентированное, ничем не ограниченное использование гражданами по всей территории конкретных ООПТ моторных плавсредств, вездеходной техники, снегоходов и квадроциклов. Представляется целесообразным в каждом регионе России провести ревизию действующих положений об ООПТ регионального и местного значения, в целях оптимизации их режима в сторону, гарантирующую сохранение биологического разнообразия.

6. Исключительную важность играют вопросы регулирования рекреационного использования природных комплексов ООПТ, в том числе путем оптимизации функционального зонирования, определения для каждой территории участков, где допускается развитие туризма и рекреации, а также возможных ограничений для этих участков, связанных с их природными особенностями и рекреационной емкостью. В целом регулирование рекреационного использования ООПТ является слабой стороной для значительной части ООПТ регионального и местного значения.
7. По мнению ряда специалистов, работающих в региональных структурах, осуществляющих управление ООПТ, весьма остро ощущается отсутствие объединяющего начала в деятельности субъектов РФ по вопросам ООПТ. В этой связи существует необходимость формирования единой утвержденной методической базы, серии рекомендаций для регионов по таким вопросам как:

принципы формирования региональных сетей ООПТ;
процедура создания ООПТ;
определение границ, целей, задач и режимов особой охраны ООПТ,механизмы управления, поддержки ООПТ, в том числе, обеспечение охраны ООПТ, оценка эффективности функционирования ООПТ, использование их потенциала в целях познавательного туризма, экологического просвещения и образования, научных исследований и экологического мониторинга. Отсутствие такой базы (и системы методической поддержки в целом) весьма негативно сказывается на эффективности управления в сфере ООПТ и приводят к тому, что специализированные структуры в регионах России начинают «вариться в собственном соку» и «изобретать велосипед».

Практически отсутствует возможность повышения квалификации работников региональных органов власти и подведомственных им учреждений в сфере ООПТ. В этой связи крайне важно наладить систему обмена опытом, в том числе – изучения руководителями и специалистами региональных дирекций ООПТ опыта работы «передовых» региональных дирекций ООПТ и ряда федеральных учреждений, осуществляющих управления заповедниками и национальными парками, в том числе развивая практику ознакомительных поездок и стажировок.

9. Не могу не затронуть еще одну проблему – проблему отношения в обществе к региональным ООПТ. На сегодняшний день (надо признать) это отношение в существенной мере потребительское со стороны населения (в первую очередь – как к объекту рекреации) и затаенно (или открыто) враждебное со стороны органов власти и бизнес-структур как к помехе или преграде в развитии той или иной хозяйственной деятельности. Я сейчас говорю о региональных ООПТ, но отсутствие должной поддержки ООПТ как со стороны органов государственной власти, так и со стороны широких слоев общества – системная беда системы отечественных ООПТ всех уровней. И устойчивое функционирование этой системы немыслимо без роста масштабов такой поддержки. Как показывает зарубежный опыт, одним из механизмов формирования такой поддержки является последовательная, продуманная и профессиональная просветительская деятельность и пропаганда идей заповедного дела, осуществляемая в системе ООПТ, как федеральных, так и региональных. Дополнительную возможность интенсифицировать эту просветительскую и пропагандистскую работу предоставляет реальную возможность объявление Указом Президента России следующего, 2017 года – Годом особо охраняемых природных территорий. И не использовать такую возможность в полной мере — непозволительно!

Источник